家康＆秀忠時代の幕府の職制はそんなに堅固なものじゃないでしょ
幕府の政権運営も側近（出頭人）たちが将軍をサポートするという形式で、
むしろ将軍の独裁性が発揮しやすい形態だった
未だ豊臣家や外様の大大名など潜在的な敵国が存在した
ポスト戦国時代に適した政治運営だと言える
日本史的な意味における老中や奉行衆などの職制が整えられたのは、
幕府が安定してきた三代将軍家光の頃
それでも武家諸法度や禁中並公家諸法度などの幕府法を制定した家康の功績は変わらんけどね